Bangui, le 10 févr. 20
Une analyse du Dr. Mario Azou-Passonda, Enseignant-Chercheur à la Faculté des Sciences Juridique et Politique de l’Université de Bangui
Le principe de légalité exige un rapport de conformité entre les normes juridiques. Les normes inférieures doivent être conformes aux normes supérieures. Il s’agit là d’une obligation qui impose à l’administration de ne prendre uniquement que des mesures qui sont conformes à la loi, c’est-à-dire des mesures qui ne sont pas contraires à la constitution. En cas de la méconnaissance de ce principe, le juge a l’obligation de déclarer l’acte illégal, effectuant ainsi un contrôle de constitutionnalité de ces actes.
Le contrôle de constitutionalité est un contrôle effectué par le juge destiné à assurer la conformité d’un texte aux normes supérieures, plus précisément à la constitution. Le contrôle de constitutionalité a été instauré par les articles 61 et 61-1 de la Constitution de la République Française du 4 octobre 1958 et repris par les articles 96 et 98 de la Constitution de la République Centrafricaine du 30 mars 2016. Les dispositions de ces constitutions traitent du contrôle de constitutionalité des lois. Celui des actes administratifs n’est nullement mentionné dans la constitution. Les actes administratifs comprennent tous les actes pris par l’exécutif ou l’administration dans sa mission, abstraction faite des actes de gouvernements (c’est-à-dire des actes qui concernent les actions du gouvernement dans le cadre des relations internationales ou dans ses relations avec le parlement). Les actes administratifs sont, entre autres, les décrets, les arrêtés, les décisions, les directives, les circulaires, les notes de service, etc.
Le contrôle de constitutionalité des actes administratifs est issu d’une tradition jurisprudentielle emprunte de la doctrine juridique. Ainsi, selon Louis Favoreu, c’est Marcel Waline qui, bien avant la guerre, a explicitement mentionné le contrôle de constitutionalité des actes administratifs dans l’intitulé de l’une des rubriques de sa table alphabétique des matières en ces termes : « constitutionnalité des actes administratifs (vérification de la…) ». Dans Légalité et constitutionnalité (Cahiers du Conseil Constitutionnel N° 3, novembre 1997), Louis Favoreu a estimé que « contrairement à ce qui est profondément ancré dans la culture juridique française, ce n’est pas parce qu’il n’y a pas de contrôle de constitutionnalité des lois qu’il n’y a pas de contrôle de constitutionnalité (des actes administratifs) ». Le doyen Louis Favoreu a estimé qu’un tel contrôle peut être appliqué tant aux actes administratifs qu’aux actes juridictionnels. Suivant cette tradition juridique, il y a le contrôle de constitutionalité des lois et le contrôle de constitutionalité des actes administratifs. Il est important de noter que le droit centrafricain est calqué sur le modèle français, comme c’est le cas dans presque tous les pays colonisés par la France.
La RCA, à l’instar de la plupart des pays de la planète, comprend plusieurs types de juges : entre autres, il y a le juge constitutionnel, le juge administratif et le juge judiciaire. Tous ces juges sont gardiens de la Constitution. Le Conseil constitutionnel a été créé, entre autres, pour veiller sur la légalité des lois au regard de la Constitution. Autrement dit, il a pour rôle principal d’imposer au législateur le respect de la Constitution qui est la loi fondamentale. Le juge administratif a pour rôle de veiller au respect de la constitution par l’administration (le pouvoir exécutif) dans ses règlements. Dans le cadre du contrôle de constitutionalité, le juge constitutionnel français s’est refusé a effectué un contrôle de conventionalité, c’est-à-dire d’apprécier la légalité d’une loi au regard d’une convention. Le juge constitutionnel, dans cette décision dite IVG rendue le 15 janvier 1975, a déclaré être le censeur de la loi pour garantir le respect de la Constitution, non d’une convention. En ce qui concerne le Conseil d’Etat, depuis l’arrêt Cadot de 1889, il s’est érigé en juge de droit commun des actes administratifs. Puis l’on a assisté à la création des tribunaux administratifs qui sont devenus les juridictions du premier degré dans l’ordre administratif, et le Conseil d’Etat, la juridiction suprême. Donc, le contrôle (de constitutionalité) des actes administratifs est du ressort de la compétence du juge administratif. Quant au juge judiciaire, il a pour rôle, entre autres, de trancher les litiges entre les particuliers et d’intervenir dans certains domaines qui devraient normalement être de la compétence du juge administratif. Cependant, dans l’arrêt Société des Cafés Jacques Vabres de 1975, la Cour de Cassation, qui est la juridiction suprême dans l’ordre judiciaire a effectué un contrôle de conventionalité des lois. Cette position du juge judiciaire est la conséquence du refus du juge constitutionnel d’effectuer ce contrôle à travers l’arrêt IVG sus évoqué. En clair, cette décision du juge judiciaire ne concerne pas les actes administratifs (décrets, arrêtés, etc.). Ceci nous amène à écarter de notre analyse le rôle du juge judiciaire dans le contrôle de constitutionalité et à nous focaliser sur le rôle du juge constitutionnel centrafricain dans sa décision relative à la Délégation Générale des Grands Travaux et des Investissements stratégiques (DGGTIS) du 30 janvier 2020.
Dans le cas d’espèce, le sieur Joseph Bendounga a déféré devant la Cour constitutionnel le Décret N°19.355 du 17 décembre 2019 créant la Délégation Générale des Grands Travaux et des Investissements stratégiques (DGGTIS) aux fins de vérification de sa constitutionalité. Le juge constitutionnel s’est déclaré compétent et a estimé que le décret créant cet organisme national « n’est pas conforme à la Constitution ». Ce qui nous amène à nous poser la question de savoir : le juge constitutionnel est-il juge de la constitutionnalité des actes administratifs ? Autrement dit, est-il de la compétence du juge constitutionnel d’apprécier la légalité constitutionnelle d’un décret ?
C’est principalement à la lumière des dispositions de la Constitution centrafricaine (une constitution calquée sur le modèle français) et de la jurisprudence française (applicable par les tribunaux centrafricains) que nous essayerons d’apporter une réponse ainsi motivée à cette question.
- Création du juge constitutionnel en tant que juge chargé spécifiquement du contrôle de constitutionnalité des lois.
C’est la Constitution du 30 mars 2016 qui a créé le juge chargé spécifiquement du contrôle de constitutionnalité des lois. C’est le TITRE VI de ladite constitution qui est consacré à la Cour Constitutionnelle. Ainsi, l’article 95 de la Constitution dispose: « La Cour Constitutionnelle est la plus haute juridiction de l’Etat en matière constitutionnelle ». Elle est chargée, entre autres, de « juger de la constitutionnalité des lois organiques et ordinaires, déjà promulguées ou simplement votées, des règlements ainsi que des Règlements Intérieurs de l’Assemblée Nationale et du Senat, … ». Les matières concernées par ce contrôle sont limitativement énumérées par cet article et ne portent que sur les actes émanant du parlement. Effet, nulle part dans la constitution il est fait mention d’un contrôle de constitutionalité des actes administratifs. Cependant, le contrôle de constitutionnalité des lois effectué par la Cour Constitutionnelle se fait suivant certaines conditions.
- Les conditions du contrôle de constitutionnalité instaurées par la constitution centrafricaine du 30 mars 2016
Le contrôle de constitutionnalité des lois se fait suivant trois conditions ainsi qu’il suit :
La saisine : les articles 96 et 97 de la Constitution a énuméré limitativement les personnes habilitées à saisir la Cour Constitutionnelle afin de se prononcer sur la constitutionalité des lois avant leur promulgation. Ces personnes sont : le Président de la République, le Président de l’Assemblée Nationale, le Président du Senat, le Premier Ministre et un quart (1/4) des membres de chaque chambre du Parlement. Aussi, l’alinéa 1 de l’article 98 dispose que « Toute personne peut saisir la Cour Constitutionnelle sur la constitutionnalité des lois, soit directement, soit par la procédure de l’exception d’inconstitutionnalité invoquée devant une juridiction dans une affaire qui la concerne ». Les dispositions de cet article ouvrent ainsi le contrôle de constitutionalité des lois à tous les citoyens pris individuellement. Il s’agit ici du contrôle de constitutionalité des lois, non du contrôle de constitutionalité des actes administratifs. L’exception d’inconstitutionnalité est un moyen de défense par lequel une partie allègue en cours d’instance l’illégalité de l’acte administratif qui lui est opposé. Ce qui signifie que la personne concernée doit avoir un intérêt pour agir et cet intérêt doit être personnel ou collectif, outre sa capacité à agir en justice. Un intérêt à agir pour le compte des citoyens en général ou pour le compte de la population dans son ensemble est absurde, si ce n’est de la part des personnalités énumérées à l’article 96. Comme la Constitution centrafricaine est calquée sur le modèle français, les rédacteurs de la Constitution centrafricaine ont emprunté ce système à la Constitution française révisée, notamment à l’article nouveau 61-1. En effet, c’est la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, complétée par la loi organique du 10 décembre 2009, qui a donné la possibilité aux justiciables de saisir le Conseil constitutionnel d’une « question prioritaire de constitutionnalité » (QPC), permettant au Conseil de statuer sur la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de toute disposition législative qui leur serait appliquée au cours d’une instance. En RCA, ce mécanisme permet à la Cour Constitutionnelle d’être saisie par n’importe quelle juridiction, mais à condition qu’une exception d’inconstitutionnalité soit soulevée par un justiciable devant la juridiction concernée, la contraignant ainsi à surseoir à statuer et à saisir la Cour Constitutionnelle. Aussi, ce mécanisme permet désormais à la Cour Constitutionnelle d’effectuer un contrôle aposteriori de l’ensemble des normes législatives en vigueur.
La matière : l’alinéa 1 de l’article 98 sus cité dispose : « Toute personne peut saisir la Cour Constitutionnelle sur la constitutionnalité des lois… ». Ce qui signifie que seule la loi est la matière qui entraine la compétence de la Cour Constitutionnelle. Il est question du contrôle de constitutionalité des lois, non du contrôle de constitutionalité des actes administratifs. Cet article ne mentionne nullement le décret ou les règlements en général du pouvoir exécutif. Il n’y a pas d’ambigüité dans les dispositions de cet article. Aussi, les dispositions de l’article 95 de la Constitution sont sans ambigüité. Cet article considère la Cour Constitutionnelle comme la plus haute juridiction de l’Etat en matière constitutionnelle chargée de juger de la constitutionnalité des lois organiques et ordinaires, des règlements ainsi que des Règlements Intérieurs de l’Assemblée Nationale et du Senat. Il ne s’agit nullement des règlements de l’exécutif, mais uniquement du parlement (Assemblée Nationale et Senat).
Le délai de réponse: selon l’article 98 de la Constitution, la Cour Constitutionnelle est tenue de se prononcer sur la constitutionnalité du texte litigieux dans un délai d’un mois qui court à compter de sa saisine par les personnalités sus citées ou la juridiction concernée par l’exception d’inconstitutionnalité. La Constitution ramène ce délai à huit (08) jours en cas d’urgence.
En effet, ces différentes conditions sont claires, exempts de toute ambigüité. La constitution a fait du juge constitutionnel, le censeur de la loi, et non celui des actes administratifs.
- Le juge administratif, serviteur de la loi et censeur des actes administratifs
Le juge administratif a pour rôle, entre autre, de veiller à ce que les actes administratifs (règlements) soient conformes à la loi. Lorsque ces actes ne sont pas conformes à la loi ou à la constitution, le juge administratif a l’obligation de les censurer. Cependant, il y a des cas où l’on note l’interposition d’une loi inconstitutionnelle qualifiée par les juristes de loi-écran. En fait, lorsqu’une loi fait écran entre un acte administratif et la constitution, le juge administratif ne peut pas censurer l’acte administratif pris en application d’une loi contraire à la constitution. Censurer un acte administratif dans cette condition, revient pour le juge administratif de censurer une loi par voie de conséquence, alors qu’il n’est pas censeur de la loi, mais plutôt le serviteur de celle-ci. Un acte administratif, dans ces conditions, restera en vigueur jusqu’à ce que le juge constitutionnel puisse censurer la loi illégale. Ainsi, le Conseil d’Etat français, dans l’arrêt Arrighi du 6 novembre 1936, s’est refusé à exercer le contrôle de constitutionnalité des actes législatifs. Des années plus tard, le Conseil d’Etat a confirmé sa position en tant que serviteur de la loi dans plusieurs autres arrêts (Conseil d’Etat Assemblée, 20 octobre 1989, Roujansky ; Conseil d’Etat Assemblée, 5 mars 1999, Rouquette).
Il aurait fallu attendre le 20 octobre 1989 pour voir le Conseil d’Etat dans l’arrêt Nicolo amorcer le contrôle de conventionalité qui est un quasi contrôle de constitutionnalité. En l’espèce, le Conseil d’Etat a écarté l’application d’une loi postérieure contraire à un traité. Par la suite, dans l’arrêt Koné du 3 juillet 1996, le Conseil d’Etat a exercé un véritable contrôle de constitutionnalité des traités. En l’espèce, le Conseil d’Etat a interprété un traité à la lumière d’un Principe fondamental reconnu par les lois de la République. Un tel principe est doté d’une valeur constitutionnelle, car contenu dans le préambule de la Constitution. Dans le cas d’espèce, ce principe interdit l’extradition d’un étranger poursuivi dans un but politique. Ce faisant, le Conseil d’Etat a ouvert la voie à un véritable contrôle de constitutionnalité. Toutefois, le juge administratif, s’est toujours refusé à censurer la loi au regard de la constitution.
- Cas de contrôle de constitutionnalité exercés par le juge administratif français semblables à l’espèce Délégation Générale des Grands Travaux et des Investissements stratégiques (DGGTIS) du 30 janvier 2020
Il s’agit ici de deux arrêts rendus par le juge administratif français, à titre de contrôle de constitutionalité des actes réglementaires, relatifs à des décrets pris dans des matières qui sont normalement du domaine de la loi.
- Arrêt du Conseil d’Etat, 2 juin 1961, Groupement des commerçants, artisans, industriels et patentés du canton de Blanc :
En l’espèce, un règlement se substituant à une loi dans les matières énumérées par l’article 34 de la Constitution française du 4 octobre 1958 comme étant du domaine de la loi fut annulé par le juge administratif. En fait, la création d’un « nouvel ordre de juridiction » est prévue par l’article 34 comme relevant de la loi. Un décret a été pris pour transférer la compétence en matière commerciale des tribunaux civils à d’autres juridictions qui existent déjà. Le contentieux de la régularité de ce décret n’avait pas été tranché par le Conseil Constitutionnel, mais par le Conseil d’Etat qui a estimé que ce transfert n’est pas assimilable à la création d’un nouvel ordre de juridiction et que le décret est conforme à l’article 34 de la Constitution.
- Arrêt du Conseil d’Etat, 13 juillet 1962, Conseil national de l’ordre des médecins :
Dans cette espèce, la loi avait institué une formation plénière au sein du conseil régional de discipline d’une section des assurances sociales. Par la suite, l’administration a institué une formation paritaire de substitution, composée uniquement de médecin. L’affaire relevait également de la compétence du juge administratif, non du juge Constitutionnel. Le juge administratif a estimé que ce décret était irrégulier, car cette stratégie aboutit à la création d’un nouvel ordre de juridiction qui ne pouvait être institué que par une loi.
Ces deux arrêts, parmi tant d’autres, constituent des exemples prouvant à suffisance que le contrôle de constitutionalité des actes administratifs n’est pas de la compétence du juge constitutionnel, mas de la compétence du juge administratif.
- Les conséquences d’un acte administratif censuré
Conformément à l’article 106 de la Constitution, un acte législatif déclaré illégal doit obligatoirement être retiré de l’ordonnancement juridique. Un tel acte est censé n’avoir jamais existé. Cette mesure s’applique aussi aux actes règlementaires censurés par le juge administratif dans le cadre du contrôle de constitutionalité desdits actes. Cependant, la censure des actes déclarés inconstitutionnel reste sans conséquence sur leurs auteurs. En d’autres termes, la censure des lois dans le cadre du contrôle de constitutionalité par le juge constitutionnel ne signifie pas qu’il faudrait poursuivre les parlementaires pour haute trahison ou pour violation de la constitution. De la même manière, la censure des actes administratifs dans le cadre du contrôle de constitutionalité par le juge administratif n’emporte pas une procédure de destitution contre les autorités administratives, auteurs de ces actes (Chef de l’Etat, ministres, Directeurs Généraux, etc.). Dans l’histoire constitutionnelle de la France, aucune personnalité n’a été poursuivie relativement à un quelconque contrôle de constitutionnalité. En réalité, le contrôle de constitutionnalité vise à mettre la constitution à l’abri de toute violation, tant volontaire qu’involontaire (erreur d’interprétation, erreur manifeste d’appréciation, etc.) de la part des autorités législatives et administratives. Selon le doyen Favoreu, l’État légal repose sur un double pilier qui est caractérisé par la légalité dont le respect est imposé à l’administration par le juge administratif. Selon lui, les caractéristiques de cette légalité tiennent à la manière dont elle est façonnée. Ces caractéristiques résultent, tout d’abord, de ce que cette légalité est construite pour s’appliquer et être imposée aux autorités administratives et à elles seules ; et ensuite de ce que cette construction est l’œuvre du Conseil d’État qui est à la fois conseiller juridique, tuteur et contrôleur de l’Administration.
Conclusion
Les lois révolutionnaires françaises, en instaurant la séparation des autorités administratives et judiciaires, impliquerait aussi la séparation des deux types de contrôle de constitutionnalité qui devrait être exercés par deux types de juges différents. Ainsi, dans la tradition juridique française, censurer les actes administratifs reste de la compétence du juge administratif. Alors que la censure de la loi au regard de la constitution est et reste de la compétence du juge constitutionnel.
Par conséquent, le juge constitutionnel centrafricain, en censurant le décret portant création de la Délégation Générale des Grands Travaux et des Investissements stratégiques (DGGTIS) du 30 janvier 2020 a effectué le contrôle de constitutionnalité d’un acte administratif, outrepassant ainsi ses compétences. Dès lors, le Cour constitutionnelle doit prendre acte de son incompétence dans ce cas d’espèce et procéder, soit sur sa propre initiative, soit à l’initiative de l’Administration, à la révision de sa décision ou du moins à sa réformation, étant donné que sa décision est insusceptible de recours (article 106 de la Constitution). Par ailleurs, l’administration peut transformer ce décret en projet de loi afin de contourner tranquillement cette « inconstitutionnalité ».
Contacts :
Dr. Mario Azou-Passonda, Enseignant-Chercheur à la
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